Stručni tekstovi

Saznajte koji su principi imenovanja rukovodioca i radne grupe neophodnih za implementaciju sistema finansijskog upravljanja i kontrole.

Razradom ove teme želimo da trenutnim i budućim klijentima otklonimo svaku nedoumicu koju znamo da izazivaju prvi koraci pri implementaciji sistema Finansijskog upravljanja i kontrole. Iako će ovo biti subjektivni odgovor na ovu temu, primeri dobre prakse i višegodišnje iskustvo na teritoriji Republike Srbije nas podstiče da objavimo ovaj tekst kao odgovor na pitanje koje je neizostavno na svakom sastanku.

Izazov koji imate prilikom imenovanja neophodnih za implementaciju sistema Finansijskog upravljanja i kontrole kao i postojanje, tačnije ne postojanje, sertifikovanog internog revizora, nije slučaj samo u Vašoj ogranizaciji. Shvatite da su oni podjednako prisutni kod Vaših kolega isto kao i kod Vas. U pitanju je način prevazilaženja ovih prepreka raznim metodama, ali to je već pitanje koliko rukovodstvo poznaje kolektiv kojim rukovodi.

Šablon na koji nailazimo prilikom saradnje sa klijentiima u našoj sferi poslovanja je poznat.  Nedovoljno razvijena svest rukovodstva kao i zaposlenih o potrebi postojanja pisanih procedura i procesa, nedostatak adekvatno edukovanog kadra, maksimalna opterećenost edukovanog kadra u organizaciji i zabrana zapošljavanja. Navedeni faktori ne samo da otežavaju implementaciju sistema procesa i procedura, već svakodnevno poslovanje kao i ispunjavanje rokova sa najvišeg vrha vlasti postaje misaona imenica.

Stoga, pitanje: „A koga da imenujemo kao Rukovodioca za impelementaciju Finansijskog upravljanja i kontrole?“ nas dovodi u neprijatnu situaciju, jer Vam na to pitanje ne možemo odgovoriti sa tačnim imenom i prezimenom Vašeg kolege. Direktive u državama u okruženju su jasne, ta osoba mora biti načelnik/rukovodilac finansija. Kod nas je takođe data preporuka da to bude načelnik/rukovodilac finansija, ali nisu izričiti u ispunjavanju tog zahteva.

Ono što je bitinije od same funkcije u organizaciji koju osoba ima, su faktori koje navodimo u nastavku, a koje morate razmotriti. Obim posla kojim je osoba već okupirana, autoritet koji poseduje i znanje u svojoj sferi rada. Shvatamo da nije moguće postići kvalitet i kvantitet u svakodnevnom obavljanju posla obzirom na postojanje otežavajućih okolnosti. Stoga je potrebno imenovati osobu koja poseduje osnovne informatičke spretnosti, dovoljno znanja na poslovima na kojima je zaposlena, ličnu logiku i sposobnost rasuđivanja, korektan odnos sa ostatkom kolega u kolektivu, dovoljno vremena i organizacionih sposobnosti da se posveti i ovom poslu, a pre svega, lične volje i svesti za potrebom sistema procesa i procedura u organizaciji. Takođe, moramo napomenuti da osoba mora posedovati određeni autoritet.

Zbog čega to napominjemo? Nailazimo konstantno na konflikte i neslaganja koja su zasnovana na ličnom nivou u organizacijama i „podmetanja noge“ kolegama koji postanu imenovani Rukovodioci sistema Finansijskog upravljanja i kontrole. Koja je Vaša lična potreba da sabotirate kolegu u izvršavanju njegovih zadataka koji su zakonska obaveza? To je naše pitanje za Vas?  Imenovanje Vašeg kolege je odobreno i potpisano od strane Vašeg direktora/gradonačelnika/predsednika opštine. Prema zakonu, on je odgovoran za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje ovog sistema i donošenjem odluke, Vaš kolega se obavezuje da izvrši implementaciju sistema. Kooperacija je neizostavna i ne dovodi se u pitanje! Implementacija sistema je zakonska obaveza, detaljno objašnjena u strategijama i priručnicima, pravilnicima, od strane Ministarstva finansija i Centralne jedinice za harmonizaciju. Pitanje bi bilo rešivo onog momenta kada bi zakonom bilo propisano i opisano radno mesto „Rukovodilac sistema Finansijskog upravljanja i kontrole“ u svakoj sistematizaciji svake organizacije. Složićemo se da bi većina automatski odbacila sve sujete i konflikte koje ima, preko noći bi postali informatički mag (iako procesi i procedure kao i slanje godišnjeg izveštaja zahtevaju osnovno poznavanje računara) i pohrlili bi da se interno raspiše konkurs za ovo radno mesto. Čak, „branili bi se“ kako im je „to i to“ u opisu radnog mesta. Vaša obaveza kao Rukovodioca bi bila da organizujete sastanke sa Radnom grupom, da izrađujete procedure sa kolegama, jer Vam je potrebno njihovo poznavanje materije koju pretačete u dijagrame toka, da zajedno, na sastancima identifikujete rizične aktivnosti, kojima kasnije u registru rizika zajedno dodeljujete mere otklanjanja i načine poboljšanja. Sačinjavate izveštaj jednom godišnje na osnovu sprovedenih aktivnosti.

Drugi deo prvog koraka tj. Imenovanja, je Odluka o imenovanju Radne grupe za implementaciju sistema Finansijskog upravljanja i kontrole. Prema primeru, radnu grupu čine SVI rukovodioci sektora/načelnici odeljenja/šefovi službi, koji su definisani prema Vašoj unutrašnjoj strukturi i organizacionoj šemi. Razlog je jasan. Sistem (odnosno poslovni procesi) prožimaju kompletnu organizaciju. Kako bi sistem bio uspešno implementiran potrebno je obuhvatiti svaki sektor/odeljenje/službu u organizaciji, a procedure koje se pregledaju ili izrađuju moraju biti usaglašene i odobrene od strane rukovodioca navedene organizacione celine. Tačnije, ti rukovodioci moraju od zaposlenih u svom sektoru dobiti odgovarajuće inpute kako bi se procedure izradile ili korigovale. Ko bolje poznaje svoj posao od zaposlenog tj. od rukovodioca koji nadgleda svoj sektor. Što implicira, načelnici (tj. hijerarhijski viša funkcija) imaju niže odgovornosti u odnosu na Rukovodioca sistema Finansijskog upravljanja i kontrole. Rukovodilac sistema Finansijskog upravljanja i kontrole je taj koji članove Radne grupe organizuje, koji zakazuje radionice, usaglašavaju zajedno postojeće procedure i definišu one koje treba opisati, daje zadatke za izvršavanje do sledeće radionice i popunjava izveštaj. Svakako detaljan opis zadataka Radne grupe je opisan u predlogu Ministarstva finansija.

Sinergija je neizbežna, složićete se.

Predpostavimo da Vam je slika ove problematike jasnija sada. Ne možemo uticati na Vašu ličnu (ne) zainteresovanost ovim sistemom, ali možemo i moramo da utičemo na Vas da poštujete radne zadatke i kolektiv u kom se nalazite. Ukoliko se niste dobrovoljno javili za poziciju Rukovodioca (znamo, imate već dovoljno ozbiljnijeg posla koji svakodnevno obavljate) imajte razumevanja prema svom kolegi i ispoštujte njegove zahteve koje Vam postavlja, jer je sve to u dodatnom opisu njegovog radnog mesta.

Podsticanje napretka sistema fininansijskog upravljanja i kontrole i saradnja sa konsultantskim kompanijama

Istraživanje o procentu napretka implementacije sistema Finansijskog upravljanja i kontrole navodi da veliki procenat JLS kao i indirektnih korisnika javnih sredstava smatra poželjnim angažovanje eksternih konsultanata koji će pomoći (izrade 90% posla) u implementaciji sistema. Postoji naravno problem sa sredstvima u budžetu koji ograničavaju, uvek imate važnijih gorućih pitanja, ali i ovaj sistem je tačka na dnevnom redu koja Vas čeka. Potreban Vam je eksterni saradnik koji će nadomestiti nedostatak kadra i vremena za izradu procedura.  Nekako, nađu se sredstva i za ovaj projekat, i sledi potraga za adekvatnom konsultantskom kompanijom. Istraživanje takođe navodi da postoji  nedostatak saradnje konsultanata sa zaposlenima u organizaciji na implementaciji sistema, kao i uključivanje zaposlenih bez adekvatne obuke. Nas to navodi na razmišljanje, zbog čega su u tom slučaju jedva izdvojena sredstva ako neće biti uže saradnje sa konsultantima? Na koji način se uređuje ceo sistem ako ne u saradnji sa zaposlenima u javnom sektoru koji prvo bivaju obučeni i infomisani? Koji je razlog odbijanja rada sa konsultantima?

Krenimo redom.

Opis procesa i procedura koji obuhvataju celokupnu organizaciju varira od veličine i kompleksnosti iste. Prema našim procenama potrebno je 80-90 procesa (sa malo više procedura) koje su potrebne JLS (Gradu, Gradskoj opštini, Opštini), od 40-60 za Javna preduzeća i od 30-50 za organizacije ostalih indirektnih korisnika javnih sredstava (ustanove kulture, biblioteke, specijalne bolnice za rehabilitaciju, domovi zdravlja itd.). I ovo je subjektivni odgovor na pitanje broja potrebnih procesa. U praksi se taj broj poveća, jer moramo ispoštovati i zahteve klijenta. Napominjemo, predlozi su napravljeni uvidom u sistematizaciju i internu dokumentaciju klijenta, kao i primerima prakse.

Prečesto smo dolazili u situaciju da su zaposleni nezadovoljni jer: „Gde smo mi to videli da to tako piše?“, „Nisam ja odgovoran za to!“, „Pa ovde sve ja radim, a taj tu, ništa on ne kontroliše.“, „Gde ste vi to pročitali da se tako radi kod nas, nije to tako, papir trpi sve!?“, i najčuvenija do sada konstantacija „Ne možete Vi meni narediti kako ja da radim.“.

Da, upravo, papir trpi sve, čak i to kako ste napisali da radite, a u stvari, ne radite. I, ne, nismo došli da Vam naredimo kako da radite. Tako je bilo napisano, u Vašim papirima. A to je sada i vidljivo.

Konsultanti ne mogu imati uvid u realno stanje u organizaciji putem dokumentacije koja nije ažurirana, koja nije usaglašena sa sistematizacijom koja je drastično izmenjena šest puta za dve godine.  Nećemo ulaziti u detalje zbog čega je sve to tako. Svaki pojedinac je svestan razloga nastalih promena.

Naravno da sistem Finansijskog upravljanja i kontrole neće biti adekvatan ukoliko zaposleni ne učestvuju u izradi, ukoliko rukovodstvo nakon izrade ne uoči koji su propusti u radu i ne da predloge za poboljšanjem, na kraju krajeva, ukoliko to sve ostane kao slovo na papiru koji trpi sve.

Možda sada imamo odgovor na gore navedena pitanja? Trenutna slika organizacije nije dopadljiva.  Menjajmo konsultanta. Mi smo savršena organizacija. Tako makar izgledamo, na papiru.

Republika Srbija opredeljujući se za proces evropskih integracija dužna je da kroz predpristupne pregovore impelementira celokupnu pravnu tekovinu Evropske unije (francuski: Acquis communautaire), a sastavni deo predpristupnih pregovora jeste i izgradnja efikasnog sistema finansijskog upravljanja i kontrole.

Finansijsko upravljanje i kontrola predstavlja celinu sastavljenu od pet komponenti koje obuhvataju: kontrolno okruženje, upravljanje rizicima, kontrolne aktivnosti, informisanje, komunikaciju, praćenje i procenu sistema.

Sistem finansijskog upravljanja i kontrole predstavlja zaokruženu celinu koja uključuje niz finansijskih i nefinansijskih kontrola, koje unutar sebe inkorporiraju i organizacionu strukturu, metode i procedure koje ne pokrivaju samo oblasti finansijske prirode, nego se odnose i na sve operativne i strateške celine u subjektima javnog sektora stvarajući preduslove korisniku javnih sredstava da ostvari definisane ciljeve, a koji se prvenstveno odnose na zadovoljavanje javnih potreba.

Kontrolno okruženje predstavlja bazu za sve ostale segmente internih finansijskih kontrola.

 Upravljanje rizicima predstavlja drugi element finansijskog upravljanja i kontrole koji omogućava identifikaciju, procenu i kontrolu nad eventualnim događajima i potencijalnim pretnjama koje mogu ugroziti ostvarivanje definsanih i utvrđenih ciljeva korisnika javnih sredstava.

Treći element sistema finansijskog upravljanja i kontrole odnose se na pisane politike i procedure i njihovu implementaciju u cilju stvaranja preduslova za razumno uveravanje da su svi rizici koji značajno utiču na ciljeve i procese njihovog ostvarivanja kod korisnika javnih sredstava svedeni na minimum.

Kroz sistem informisanja i komunikacije u okviru finansijskog upravljanja i kontrole stvara se stabilna baza za efektivno komuniciranje, postavljanje i kreiranje informacionog sistema korisnika javnih sredstava, takođe i stvaranje efikasnog, pouzdanog i blagovremenog sistema izveštavanja što je upravo i fokus ovog elementa finansijskog upravljanja i kontrole.

Praćenje i procena sistema je peti i poslednji element finansijskog upravljanja i kontrole koji je fokusiran na sam sistem finansijskog upravljanja i kontrole, jer se kroz ovaj element analiziraju aktivnosti transakcije korisnika javnih sredstava kako bi se stvorili preduslovi za praćenje i ocenu kvaliteta njenog rada.

Odgovornost za izgradnju i uspostavljanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole je u nadležnosti rukovodioca korisnika javnih sredstava.

Identifikacija rizika pretpostavlja definisanje jasnih i konzistentnih organizacionih ciljeva, jer samo na bazi ovako definisanih i utvđenih rizika postoji mogućnost da se pravilno upravlja rizicima sa kojima se organizacija javnog sektora suočava u svom poslovanju.

Pristup klasifikaciji rizika :

• finansijski rizik – odnosi se na poslovne događaje koji imaju direktan finansijski uticaj i koji značajno doprinose progresivnom rastu troškova poslovanja subjekata javnog sektora,
• operativni rizik – dovode do prekida u ostvarivanju osnovnih ciljeva organizacije javnog sektora poput prekida pružanja usluga ili značajnih odstupanja od proklomovanih ciljeva organizacije i
• rizik reputacije – narušavaju već stečeni ugled i reputaciju organizacije javnog sektora.

Upravljanje rizicima započinje prvo njihovom identifikacijom, zatim njihovom procenom, potom sledi rešavanje rizika, zatim izveštavanje o rizicima i na kraju njihovo praćenje. Ono što treba svakako naglasiti jeste da se rizici nikada ne mogu u potpunosti eliminisati, već se mogu ublažiti ili pak smanjiti ili eliminisati njihov negativan uticaj.

Jedan od načina pravovremene reakcije na rizike koji mogu zadesiti organizacije javnog sektora jeste i implementacija, odnosno uvođenje interne finansijske kontrole u javnom sektoru, kao i efikasna egzistencija njenog sastavnog elementa, a to je interna revizija.

Interna finansijska kontrola ili na engleskom jeziku Public Internal Financial Control, skraćeno PIFC unutar sebe inkorporira sve mere kojima se sprovode aktivnosti kontrole javnih rashoda, prihoda, sredstava i obaveza.

„Sama interna revizija predstavlja nezavisnu i objektivnu ocenjivačku i konsultantsku aktivnost osmišljenu da “uveća vrednost” i poboljša poslovanje organizacije.

Koji efekti se postižu implementacijom finansijskog upravljanja i kontrola?

• Krajnji cilj implementacije sistema finansijskog upravljanja i kontrola u javnom sektoru jeste ojačana odgovornost korisnika javnih sredstava, koja je uslovljena promenom svesti i odnosa ne samo rukovodilaca, već i ostalih državnih službenika koji upravljaju ili koriste javna sredstva, prema javnim dobrima. Mere i aktivnosti koje Vlada sprovodi i koje će sprovoditi do zatvaranja Poglavlja 32 treba da obezbede optimalni zakonodavni okvir kao i metodološka uputstva i instrumente koji će rukovodiocima korisnika javnih sredstava omogućiti uspostavljanje pouzdanog, efikasnog i efektivnog sistema upravljanja i kontrole u svojim institucijama i verifikacije, odnosno proveru ispravnosti istog.
• Finansijsko upravljanje i kontrola predstavlja internog „čuvara“ fiskalne odgovornosti, jer teži stalnoj implementaciji bez izuzetka svih definisanih javnih pravila i smanjenje ili ublažavanje delovanja svih rizika na koje subjekti javnog sektora nailaze u svom poslovanju.
• Kroz sistem finansijskog upravljanja i kontrole prate se ekonomski efekti danas donetih odluka i omogućava sagledavanje potencijalnih rizika, kako bi se izbegli problemi u budućnosti.
• Kroz sistem finansijskog upravljanja i kontrole omogućava se da subjekti javnog sektora svoje delovanje preusmere sa reaktivnog na proaktivno delovanje, doprinoseći na taj način sveopštem ekonomskom razvoju zemlje, rešavajući uzroke, a ne probleme u delovanju subjekata javnog sektora.

BUDŽETSKO RAČUNOVODSTVO predstavlja naučni metod kojim se obuhvataju i kvantitativno izražavaju sve poslovne promene na sredstvima i izvorima sredstava budžetskih korisnika. Koristi se se za potrebe upravljanja poslovima budžetskog korisnika i kao takvo predstavlja podršku funkiciji upravljanja.

Zakonom o budžetu reguliše se donošenje budžeta, evidencija i upravljanje budžetom, pripremanje, planiranje i izvršenje budžeta, zajmovi i garancije, unutrašnja kontrola i računovodstvo budžeta, i poslovi državnog trezora.

Budžetsko računovodstvo se kod budžetskih korisnika vodi na osnovu  Zakona o budžetskom istemu.

Članom 1. stav 2. Uredbe o budžetskom računovodstvu pod pojmom “Budžetsko računovodstvo se podrazumevaju uslovi i način vođenja poslovnih knjiga, sastavljanje, prikazivanja, dostavljanje i objavljivanje finansijskih izveštaja.” Ovom uredbom se između ostalih značajnih  pitanja, definišu gotovinska i obračunska osnova.

U međunarodnoj praksi i teoriji vođenje računovodstvenih evidencija i način finansijskog izveštavanja u javnom sektoru (državnim organima, fondovima i organima lokalne samouprave) uspostavljeno je na tri načina, i to na:

• gotovinskoj osnovi,
• obračunskoj osnovi i
• modifikovanoj gotovinskoj osnovi.

Gotovinska osnova vođenja budžetskog računovodstva, zasniva se na evidenciji transakcija ili događaja u momentu isplate ili naplate gotovine. U Međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor u tački 1.2.2 dati  su definicija i objašnjenje računovodstvene gotovinske osnove:

“Prema gotovinskoj osnovi računovodstva, transakcije i događaji se priznaju tek kada entitet primi ili isplati gotovinu. Finansijski izveštaji pripremljeni prema gotovinskoj osnovi obezbeđuju čitaocima informacije o izvorima gotovine primljene tokom perioda, svrsi upotrebe gotovine i o gotovinskim saldima na datum izveštavanja. Fokus merenja u finansijskim izveštajima jesu gotovinska salda i nastale promene. Napomene uz finansijske izveštaje mogu pružiti dodatne informacije o obavezama, kao što su plative obaveze i pozajmice, kao i o određenoj negotovinskoj imovini, kao što su potraživanja, ulaganja i nekretnine, postrojenja i oprema”.

Obračunska osnova vođenja budžetskog računovodstva, prema MRS za javni sektor, predstavlja računovodstvenu osnovu prema kojoj se transakcije i druga događanja priznaju u trenutku njihovog nastanka (a ne samo kada se primi ili izda gotovina ili ekvivalent gotovine). Zbog toga se transakcije i događaji računovodstveno evidentiraju i priznaju u finansijskim izveštajima za period na koji se odnose. Elementi koji se priznaju po obračunskoj osnovi su imovina, obaveze, neto imovina/kapital, prihod i rashod. Dokumentacija na osnovu koje se sprovode ove transakcije su fakture, računi, otpremnice, nalozi za plaćanje, čekovi i druga dokumenta koja prate nastanak poslovne promene.

Modifikovana gotovinska osnova vođenja budžetskog računovodstva, podrazumeva vođenje evidencije o primaocima i izdacima na gotovinskoj osnovi, a imovina i obaveze se evidentiraju na obračunskoj osnovi.

Evidencija, tj. knjigovodstvo nije samo sebi cilj, već da obezbedi tačnu, objektivnu i blagovremenu informaciju o stanju imovine, obaveza i rezultatu poslovanja kod subjekta koji je dužan da vodi poslovne knjige.

Evidentiranje poslovnih promena vrši se na osnovu verodostojne i tačne dokumentacije. Prema tome, računovodstvo treba da obezbedi najbitnije informacije o poslovanju subjekta koji je dužan da vodi knjigovodstvenu evidenciju. Ono u suštini predstavlja podršku upravljanju i rukovođenju, jer su njegove informacije naročito važne prilikom donošenja poslovnih odluka i kontrole poslovanja.

Planiranje i izvršenje budžeta vrši se po jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet i to po:

• Ekonomskoj klasifikaciji računa,
• Funkcionalnoj klasifikaciji računa,
• Organizacionoj klasifikaciji računa i
• Programskoj klasifikaciji računa

Finansijski izveštaji

Jedno od najvažnijih područja budžetskog računovodstva, odnosi na praćenje i pravdanje trošenja državnih sredstava. Praćenje i pravdanje trošenja državnih sredstava vrši se putem finansijskog izveštavanja. Finansijsko izveštavanje je krajnji rezultat i zadatak budžetskog računovodstva, a odnosi se na prezentaciju podataka praćenja i pravdanja trošenja državnih sredstava.

Finansijski izveštaji koji iskazuju izdatke i prijem budžetskih sredstava moraju zadovoljiti sledeće zahteve:

• osigurati relevantne, pouzdane i blagovremene informacije, potrebne za donošenje racionalnih ekonomskih, socijalnih i političkih odluka i osigurati informacije koje će omogućiti efikasnu kontrolu raspolaganja javnim dobrima i pomoći razvoj finansijskog menadžmenta uvođenjem standarda odgovornosti.
• Posebni zahtevi pri sastavljanju finansijskih izveštaja su: transparentnost, fleksibilnost, realnost i optimalnost.

Završni račun budžeta budžetskih korisnika sadrži:

• Bilans stanja,
• Bilans prihoda i rashoda,
• Izveštaj o kapitalnim rashodima i finansiranju,
• Izveštaj o novčanim tokovima,
• Izveštaj o izvršenju budžeta – razlika između odobrenih sredstava i izvršenih,
• Objašnjenje većih odstupanja između odobrenih sredstava i izvršenih,
• Izveštaj o primljenim donacijama i kreditima,
• Izveštaj o korišćenju sredstava iz tekuće i stalne budžetske reserve,
• Izveštaj o garancijama datim u toku fiskalne godine,
• Izveštaj eksterne revizije o finansijskim izvještajima,
• Izveštaj o izlaznim rezultatima programskog dela budžeta,
• Detaljan izveštaj o realizaciji sredstava programa i projekata koji se finansiraju iz budžeta, a odnose se na subvencije javnim nefinansijskim preduzećima, organizacijama i privatnim prreduzećima,
• Napomene o računovodstvenim politikama i dodatnim analizama, obrazloženjima i sravnjivanju stavki, izvoda i izveštaja obuhvaćenih završnim računom.

Budžetsko računovodstvo predstavlja simbiozu čitavog kompleksa procedura koji se odnose na upravljanje budžetom u trošenju budžetskih sredstava, knjigovodstveno praćenje budžetskih transakcija, izradu finansijskih izveštaja i završnog računa i funkcionisanje unutrašnje i eksterne revizije i kontrole trošenja i naplate budžetskih sredstava.

Programsko budžetiranje, ili budžetiranje prema rezultatima  predstavlja dodeljivanje budžetskh sredstava u skladu sa učinkom, odnosno povezuje budžetske resurse  sa krajnjim rezultatima koje vlada ili institucija želi postići. Jednostavnije rečeno, budžetiranje zasnovano na programima ili rezultatima je proces raspodele sredstava na određene ciljeve i/ili rezultate koji nameravaju da se  postignu sa  uloženim  sredstvima.  Pojam “program” podrazumeva grupisanje sličnih usluga ili aktivnosti unutar budžetskog korisnika, a koje imaju zajednički strateški ili operativni cilj.

Ovakav pristup omogućava budžetskim korisnicima da grupišu svoje aktivnosti u niz programa, a svaki program ima definisane operativne ciljeve i željene rezultate.

Od budžetskih korisnika se zahteva da utvrde svoje strateške cijeve (odnosno da definišu šta želi da postigne njihova institucija), da utvde programe usmerene ka postizanju tih ciljeva i njihove operativne ciljeve, da odrede potrebna sredstva razvrstana prema ekonomskoj klasifikaciji, i da definišu mere učinka i ciljne nivoe istih kako bi se utvrdilo u kojoj meri su postignuti ciljevi (što uključuje izlazne rezultate, krajnje rezultate i efikasnost).

U okviru budžetskih zahteva u programskom formatu, budžetski korisnici dostavljaju sledeće informacije:

• Strateški cilj institucije (odgovor na pitanje koji krajnji rezultat ili učinak pokušava postići korisnik, odnosno zbog čega je korisnik oformljen).
• Podela budžeta institucije po programima, obuhvata sledeće informacije za svaki program:
• Naziv programa i operativni cilj (odgovor na pitanje koji su to suštinski zadaci i aktivnosti koje korisnik obavlja u cilju ostvarivanja krajnjeg rezultata),
• Troškovi programa prema ekonomskim kategorijama i broj zaposlenih na program (odgovor na pitanje koliko košta da se osiguraju proizvodi i usluge koje korisnik pruža, odnosno da se program sprovede),
• Mere učinka za svaki program (definisanje koje mere učinka institucija koristi kako bi merila napredak, odnosno postignuća?),
• Odgovorne osobe za rezultate programa (određivanje rukovodioca programa, tj. ko je odgovoran za učinke).

Programsko budžetiranje podrazumeva da se finansijska sredstva alociraju za različite aktivnosti ili programe koji su uspostavljeni u skladu sa unapred postavljenim  rezultatima /ciljevima politika u različitim sektorima. U tom smislu uvođenjem  programskog budžetiranja, težište pažnje se prebacuje sa praćenja kategorija utrošaka koji nastaju u procesu vršenja određenih javnih delatnosti na rezultate i ishode za koje se ti troškovi prave.

Linijski  budžet,  je  usredsređen  na  rashode  na  osnovu  ekonomske  klasifikacije i  navodi  koliko  se  sredstava  izdvaja  za  svaku  stavku  koju  budžetska  organizacija  koristi.  Rashodi su razdvojeni  u  više  kategorija.  Organizovani  su  uglavnom  po  predmetima  izdatka (plate,  materijal,  robe  i  usluge…).  Dakle,  budžet  po stavkama vodi  evidenciju  o  tome   koliko  će  se  potrošiti  i  na šta  će  se  potrošiti.  Iako  je  najjednostavniji  za  pripremu,  ovakav  budžet  ne  daje  nikakve  informacije  o  aktivnostima  i  funkcijama  programa, javnog  korisnika  ili  opštine.  Informacije  o  tome  koliko  je  potrošeno   za  plate,  materijal,  održavanje  i  komunalije  ne  otkrivaju  mnogo  o stvarno  pruženim  uslugama.

Svrha  budžeta  na  osnovu  rezultata  je:

• Napraviti plan  rada  koji  opravdava  ukupan  budžet,
• Stvoriti osnovu  za  poređenje  cena  i  kvaliteta usluga,
• Proveriti da li se postižu ciljevi

Određivanje  programskih  ciljeva

Programski ciljevi  predstavljaju  specifične  rezultate koji  treba  da  odrede  šta  će  biti  ostvareno,  za  koga  i  do  kojeg

Budžetski  kalendar utvrđuje  postupke i  raspored  koje  će  budžetski  korisnik slediti  u razvoju  budžeta i  pomaže  u  pripremi  i  pravovremenom  donošenju  budžeta.

Treba  imati  u  vidu da  je  srednjoročni  okvir  budžeta  zasnovan  na “prenosnom”  trogodišnjem  planu  budžeta,  što  znači  da  je  polazna   tačka za  izradu budžeta naredene  fiskalne  godine  prva  projektirana  godina u  okviru prethodno  odobrenog  dokumenta  okvirnog  budžeta.

Programsku strukturu korisnika budžeta čine tri programske kategorije:

• Program
• Programska aktivnost
• Projekat

Programske  kategorije  raspoređene  su  u  dva  hijerarhijska  nivoa.  Na  višem  nivou  su programi,  a  na  nižem  su programske  aktivnosti  i  projekti  koji  im  pripadaju.

Program  je  jednostavno  grupisanje  sličnih  aktivnosti  ili  usluga  koje  obavlja  budžetski  korisnik  kako  bi  postigao  svoj  strateški  cilj  ili  ciljeve.  Odnosi  se  na  izlazni  rezultat   koji  budžetski  korisnik  proizvodi  ili  usluge  koje  pruža.

Aktivnosti  su  radnje  koje  budžetski  korisnici  obavljaju  unutar  programa (tekuća  delatnost  korisnika  budžeta).  Aktivnosti  sa  zajedničkim  izlaznim  rezultatima  ili  operativnim  ciljevima  se  grupišu  u  jedan  program ( utvrđuju  se  na  osnovu  uže  definisanih  nadležnosti mogu  se  odnositi na pružanje  javne  usluge, pripremu  i  donošenjenje  normativnih  akata, rad inspekcijske  službe, administrativnu  delatnost  organa i dr.).

Projekat je vremenski  ograničen poslovni  poduhvat  korisnika  budžeta čijim  sprovođenjem  se  postižu  ciljevi  koji  doprinose  postizanju  ciljeva  programa. Mogu  se  odnositi  na  kapitalno  ulaganje,  unapređenje  procedure  u  javnoj  administraciji,  usavršavanje  državnih  službenika i  slične  poduhvate  koji doprinose  kvalitetnijem  pružanju  javnih  usluga.

Mere učinka se definišu kao kvantitativne i trajne mere izlaznih rezultata, krajnjih rezultata i efikasnosti javnog sektora. One pružaju osnove za merenje rezultata programa, aktivnosti i resursa dodeljenih za programe.

Indikatori  učinka  treba  da:

• Mere izlazne i  krajnje  rezultate programa  ili  aktivnosti,
• Mere iste  elemente  tokom  vremena,  kao  bi  omogućili  analizu  trendova  i  postignutog  napretka,
• Da se  direktno  odnose  na  strateške i  operativne (tj. programske)  ciljeve,
• Da koriste  informacije  koje  se lako  razumeju  i  prikupljaju,
• Da pružaju korisne  informacije  rukovodiocima programa  kako  bi  poboljšali efikasnost,  efektivnost i  kvalitet  programa i

Mere izlaznog rezultata

Mere  izlaznog rezultata opisuju šta  je  realizovano  i  u  kojoj  meri,  odnosno  koje  su  usluge  pružene, odražavaju količinu jedinica mere proizvedene unutar pojedinačnog programa koja doprinosi postizanju jednog ili više operativnih ciljeva, u slučajevima gde program ima nekoliko ciljeva.

Mere krajnjeg rezultata,  pružaju  informacije  o:

• Uticaju i  rezultatima  budžetskih  programa  i  njihovih  izlaznih  rezultata
• Napretku i  postizanju  strateških i  operativnih  ciljeva
• Uspehu ili  neuspehu  programa

MONITORING – PRAĆENJE NAPRETKA – Proces  kojim  se  prikupljaju  i pružaju  informacije o  sprovođenju  programa,  programskih  aktivnosti  i  projekata  u  odnosu  na  očekivane  rezultate  (indikatore).  Uključuju  izveštavanje  i  obrazloženje  odstupanja  od  cilja. Praćenje   finansijskog upravljanja zahteva kontinuirano praćenje u svrhu procene njegovog funkcionisanja, blagovremeno ažuriranje u slučaju promene uslova I načina poslovanja, kao i utvrđivanje mera za stalan razvoj sistema.

EVALUACIJA – analiza  izmerenih  vrednosti  na  osnovu  indikatora  kao  i  relevantnost  mera  koje  se  sprovode.  Evaluaciju  sprovodi  sam  korisnik,  ali  i  spoljni  nezavisni  subjekt  (sveobuhvatna  cost-benefit  analiza).  Evaluacija predstavlja ocenu  efektivnosti  i  efikasnosti,  odnosno  uspeha  programa,  programskih  aktivnosti  i  projekata. Može se raditi za potrebe budžetskih korisnika, ali i za potrebe unapređenja javnih politika ili strateškog upravljanja.