Najnovije izmene i dopune Zakona o budžetskom sistemu objavljene su u Službenom glasniku Republike Srbije broj 80/2026 od 31.08.2026. godine, a stupile su na snagu 08. septembra 2026. godine.
Ovim izmenama prethodio je predlog Ministarstva finansija o sprovođenju javne rasprave o Nacrtu potpuno novog zakona o budžetskom sistemu (Nacrt zakona) u periodu od 3. do 27. aprila 2026. godine. Zaključkom Vlade 05 Broj: 011-3143/2026-1 od 2. aprila 2026. godine prihvaćen je predlog Ministarstva finansija. Programom javne rasprave je bilo predviđeno da učesnici u javnoj raspravi – relevantni državni organi, organizacije i institucije, organi i službe lokalne vlasti, strukovna udruženja, stručna javnost, kao i druge zainteresovane strane, svoje primedbe, sugestije i predloge dostavljaju Ministarstvu finansija. Prezentacija zakonskih rešenja i panel diskusija o Nacrtu zakona sprovedena je 9. aprila u Beogradu i 17. aprila u Nišu, kao i putem online sastanka 24. aprila 2026. Zbog značaja Nacrta zakona za lokalnu vlast, obaveštenje o javnoj raspravi upućeno je u dva navrata elektronskim putem svim jedinicama lokalne samouprave, uključujući autonomne pokrajine.
Tekst Nacrta zakona, kao i sve relevantne informacije vezane za održavanje javne rasprave objavljeni su na internet stranici Ministarstva finansija: www.mfin.gov.rs.
Namera predlagača je bila da pravni sistem Republike Srbije preuzima Direktivu Saveta Evropske unije 2011/85/EU od 8. novembra 2011. godine o zahtevima za budžetske okvire država članica (Službeni list 306, 23.11.2011.) i Direktivu Saveta Evropske unije 2024/1265 od 29. aprila 2024. godine o izmeni Direktive 2011/85/EU (Službeni list 1265, 30.4.2024.). Nacrt zakona je predviđao definiciju „javnog sektora kao dela nacionalne ekonomije koji obuhvata sektor države, kao i nefinansijska privredna društva pod kontrolom Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti koja se primarno bave komercijalnim aktivnostima, koji su u skladu sa pravilima statističke metodologije Evropske unije (ESA 2010, propisana Uredbom (EU) 549/2013 Evropskog parlamenta i Saveta) razvrstani u nefinansijska privredna društva“. Osnovni razlog za donošenje novog zakona o budžetskom sistemu jeste usklađivanje sa pravnim poretkom Evropske unije. Razvrstavanje institucionalnih jedinica u kategorije entiteta koji pripadaju sektoru države jeste zahtev Direktive EU, koja nalaže statističko sektorsko razvrstavanje. Sektor države, statistički utvrđen, predstavlja obuhvat na kome se utvrđuju deficit i dug države, dva glavna pokazatelja fiskalne pozicije zemlje.
Nacrtom zakona bila je predviđena definicija da „Lokalni nivo vlasti obuhvata budžet lokalne vlasti i vanbudžetske korisnike na lokalnom nivou vlasti; Konsolidovani bilans grada je bilans ukupnih prihoda i primanja i ukupnih rashoda i izdataka budžeta grada i budžeta gradskih opština u njegovom sastavu, koji donosi nadležni organ grada“.
Definicija nefinansijskih preduzeća bila je da su „nefinansijska privredna društva pod kontrolom Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti koja se primarno bave komercijalnim aktivnostima, koji su u skladu sa pravilima statističke metodologije Evropske unije (ESA 2010, propisana Uredbom (EU) 549/2013 Evropskog parlamenta i Saveta), razvrstani u nefinansijska privredna društva.“
Član 37 Nacrta zakona predviđao je doprinos Republike Srbije budžetu Evropske unije kao „Iznos sredstava koji se uplaćuje u budžet Evropske unije utvrđuje se zakonom o budžetu u skladu sa propisima Evropske unije o sistemu sopstvenih sredstava. Vlada ima neograničeno ovlašćenje da sopstvena sredstva Evropske unije, kao i propratne troškove kamata, bankarskih troškova, korekcija i druge troškove vezane za uplatu sopstvenih sredstava Evropske unije, u skladu sa zakonodavstvom Evropske unije o sistemu sopstvenih sredstava, isplaćuje iz sredstava koja se vode na konsolidovanom računu trezora.“
Član 41 Nacrta zakona predviđao je način povraćaja nepravilno utrošenih sredstava Evropske unije u budžet Republike Srbije tako da „Ukoliko nadležna tela proverama utvrde da su sredstva Evropske unije utrošena nepravilno, korisnik sredstava budžeta Republike Srbije koji je dodelio sredstva mora odmah zahtevati povraćaj budžetskih sredstva u budžet Republike Srbije u skladu s pravilima i rokovima utvrđenim aktom iz člana 40. stav 4. ovog zakona. Nadležna tela iz stava 1. ovog člana su tela utvrđena propisima kojima se uređuje sistem upravljanja i kontrola za pojedini program finansiran iz sredstava Evropske unije iz kojeg se sredstva koriste. Vlada, na predlog ministra nadležnog za upravljanje sredstvima Evropske unije i ministra nadležnog za poslove finansija, uređuje kriterijume i postupak za odlučivanje o neprihvatljivim troškovima koji se neće potraživati od korisnika sredstava Evropske unije.“
Najveći broj predloga i sugestija odnosio se na odredbe Nacrta zakona koje uređuju finansijsko upravljanje i kontrolu i internu reviziju. Primedba iz javne rasprave da „U definiciju interne finansijske kontrole dodati da se zasniva i na pouzdanosti računovodstvenih evidencija i profesionalnoj odgovornosti licenciranih lica koja vode budžetsko računovodstvo“, nije prihvaćena, jer odgovornost za funkcionisanje internih kontrola (umesto na rukovodstvo i na rukovodioce svih nivoa u skladu sa upravljačkom odgovornošću) bi snosila lica zaposlena u računovodstvu, a računovodstvena evidencija je samo jedan od segmenata vezanih za pouzdanost finansijskog izveštavanja. Primedba Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu za dopunu definicije finansijskog upravljanja i kontrole da obezbeđuje zakonitost i pravilnost poslovanja …„ kao i druge upravljački relevantne rizike“, nije prihvaćena jer upravljanje rizicima u okviru finansijskog upravljanja i kontrole obuhvata sve rizike organizacije od operativnih do strateških, a ne samo upravljačke rizike.
Iako je Nacrtom zakona bila izostavljena prekršajna odgovornost odgovornog lica korisnika javnih sredstava u slučaju:
- nedostavljanja izveštaja o adekvatnosti i funkcionisanju sistema finansijskog upravljanja i kontrole,
- neuspostavljanja i neobezbeđivanja uslova za funkcionisanje interne revizije,
- nedostavljanja izveštaja o funkcionisanju interne revizije i sistem finansijskog upravljanja i kontrole, uvažene su primedbe ovlašćenih internih revizora i njihovih udruženja, tako da su sankcije ostale u okviru zakona.
Po okončanju javne rasprave, Ministarstvo finansija je analiziralo sve primedbe, sugestije i predloge učesnika u javnoj raspravi i sačinilo Izveštaj o sprovedenoj javnoj raspravi o Nacrtu zakona, koji je objavilo na svojoj internet stranici 11.05.2026. U tabelarnom prikazu iznetih primedaba, predloga i sugestija učesnika, dati su stavovi Ministarstva finansija, kao i obrazloženje za prihvatanje, odnosno neprihvatanje datih predloga, na ukupno 117. strana. Na kraju izveštaja stoji napomena: „Prihvaćene primedbe biće ugrađene u tekst Nacrta zakona, nakon čega će isti biti poslat Evropskoj komisiji, kako bi nakon pribavljanja mišljenja te komisije, bio dostavljen Vladi radi razmatranja i usvajanja. Tekst Nacrta zakona biće podložan izmenama sve do upućivanja Vladi na odlučivanje. Do tada će biti zauzeti svi stavovi o predlozima koji su u razmatranju u trenutku sačinjavanja ovog izveštaja.“
Koncept Nacrta zakona prikazan je na prethodnom seminaru SEVOI Financial Consulting-a i Međunarodnog udruženja ovlašćenih internih revizora u javnom sektoru EUIAPS na Zlatiboru 19. juna 2026. godine.
Nakon razmatranja primedbi iz javne rasprave i pribavljanja mišljenja Evropske komisije, Ministarstvo finansija je odustalo od Nacrta zakona i Vladi uputilo Predlog zakona o izmenama i dopunama zakona o budžetskom sistemu. Vlada je 06. avgusta 2026. usvojila ovaj predlog zakona i uputila ga Narodnoj skupštini Republike Srbije na razmatranje i usvajanje.
1. JAČANJE SISTEMA INTERNE FINANSIJSKE KONTROLE
Osnovni razlog za donošenje izmena i dopuna ovog zakona jeste jačanje sistema interne finansijske kontrole (IFKJ) kroz usklađivanje normativnog okvira sa međunarodno prihvaćenim standardima i ispunjavanjem preuzetih obaveza Republike Srbije u procesu pristupanja Evropskoj uniji u okviru Poglavlja 32 – Finansijski nadzor. Posebno su uređeni modaliteti uspostavljanja funkcije interne revizije kojim se vrši preciznije uređenje organizacije i funkcija interne revizije. Takođe, obezbeđena je veća pokrivenost kod korisnika javnih sredstava uz očuvanje njene nezavisnosti, objektivnosti i profesionalnih standarda. Dodatno je naglašen princip upravljačke odgovornosti i uspostavljanje sistema nepravilnostima, čijom primenom se ostvaruje odgovornije upravljanje javnim sredstvima kroz obezbeđivanje uslova za veću odgovornost, transparentnost i pouzdanost, kao ključnog uslova za upravljanje i održivost javnog sektora.
1.1. DETALJAN PRIKAZ POJEDINAČNIH REŠENJA
Članom 1. ovog zakona definicije iz člana 2. tač. 51a) (upravljačka odgovornost) i 51d) (nepravilnost) brisane su i inkorporisane u čl. 80. i 81. Zakona o budžetskom sistemu, tako da čine logičku celinu, gde su dalje razrađene u okviru obaveza rukovodstva korisnika javnih sredstava. Definicije iz tač) 51b), 51v) i 51g) terminološki su usklađene sa izmenama međunarodnih standarda interne kontrole i interne revizije.
Članom 5. ovog zakona izmenjena je odredba člana 28. Zakona o budžetskom sistemu, koja se odnosi na iskazivanje višegodišnjih rashoda i izdataka korisnika budžetskih sredstava za tekuću i naredne dve fiskalne godine u opštem delu budžeta, radi usklađivanja sa članom 54. tog zakona. Naime, korisnici budžetskih sredstava mogu preuzimati višegodišnje obaveze ne samo za realizaciju kapitalnih projekata već i radi podsticanja investicija u privredi u skladu sa zakonom koji uređuje ulaganja i zakonom koji uređuje opšte uslove i postupak kontrole državne pomoći, kao i za podsticaje u poljoprivredi i ruralnom razvoju iz IPARD 2 programa u skladu sa Zakonom o potvrđivanju Okvirnog sporazuma između Republike Srbije i Evropske komisije o pravilima za sprovođenje finansijske pomoći Evropske unije Republici Srbiji u okviru instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA II) („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 19/14), sektorskim sporazumom između Vlade Republike Srbije i Evropske komisije o mehanizmima primene finansijske pomoći Unije Republici Srbiji u okviru instrumenta za pretpristupnu pomoć u oblasti podrške poljoprivredi i ruralnom razvoju (IPARD), kao i zakonom koji uređuje poljoprivredu i ruralni razvoj.
Članom 8. ovog zakona precizirane su odredbe člana 46. Zakona o budžetskom sistemu koje se odnose na privremeno finansiranje radi otklanjanja nedoumica koje su se pojavljivale u praksi u prethodnom periodu, naročito na nivou jedinica lokalne samouprave.
Članom 9. ovog zakona preciziran je organ na teret čijih aproprijacija se sprovodi prinudna naplata u slučaju da kao dužnik naveden nosilac budžeta lokalne vlasti.
Članom 13. ovog zakona izvršena je izmena člana 79a Zakona o budžetskom sistemu, propisivanjem da Republička direkcija za imovinu Republike Srbije vrši isključivo dostavljanje objedinjenog izveštaja. Cilj predloženog rešenja je unapređenje kvaliteta izveštavanja, kako bi izveštaji bili konstruktivniji, precizniji i pouzdaniji u odnosu na postojeću praksu. U tom smislu, predviđa se da se podaci sistemski usklađuju i ukrštaju iz više relevantnih izvora, uključujući podatke korisnika sredstava, evidencije Republičke direkcije za imovinu, podatke Republičkog geodetskog zavoda, kao i drugih nadležnih institucija što bi bilo sve predviđeno pravilnikom kojim će se definisati standardi, metodologija i izvori podataka, sa ciljem obezbeđivanja njihove usklađenosti, tačnosti i sveobuhvatnosti. Predloženo rešenje doprinosi većoj transparentnosti upravljanja javnom imovinom, unapređenju fiskalne odgovornosti i pouzdanijem sagledavanju vrednosti imovine Republike Srbije, što je od značaja za izradu završnog računa budžeta Republike Srbije i donošenje strateških odluka u oblasti upravljanja javnom imovinom.
1.2. IZMENE I DOPUNE U OBLASTI INTERNE FINANSIJSKE KONTROLE
Članom 14. ovog zakona dopunjene su odredbe člana 80. Zakona o budžetskom sistemu, propisivanjem da se interna finansijska kontrola zasniva na principu upravljačke odgovornosti. Ujedno, istim članom definisana je upravljačka odgovornost kao obaveza rukovodilaca svih nivoa kod korisnika javnih sredstava da sve poslove obavljaju zakonito, poštujući principe ekonomičnosti, efektivnosti, efikasnosti i javnosti, kao i da za svoje odluke, postupke i rezultate odgovaraju onome koji ih je imenovao ili im preneo odgovornost. Upravljačka odgovornost predstavlja fundamentalni princip u okviru IFKJ i uvedena je u sistem IFKJ preko Zakona o budžetskom sistemu, a zatim dodatno precizirana Pravilnikom za FUK. Takođe, predstavlja važan stub reforme javne uprave. Upravljačka odgovornost se javlja u dva osnovna oblika, kao pravna odgovornost (usklađenost) i kao odgovornost za učinak (rezultate).
Članom 15. ovog zakona izvršena je izmena celog člana 81. Zakona o budžetskom sistemu, što je bilo metodološki jednostavnije, imajući u vidu da je intervenisano u skoro svim odredbama tog člana. Između ostalog, izvršeno je terminološko usklađivanje sa međunarodnim standardima interne kontrole i interne revizije. Ujedno, utvrđena je obaveza korisnika javnih sredstava (KJS) da uspostavi sistem za upravljanje nepravilnostima, koje, kako je to definisano, predstavljaju svako kršenje neke odredbe propisanih pravila i ugovora, koje je posledica postupka ili propusta lica zaposlenih kod korisnika javnih sredstava, ugovarača, krajnjih korisnika i krajnjih primalaca, a koje kao posledicu ima, ili bi moglo imati negativan uticaj na ostvarivanje ciljeva korisnika javnih sredstava i/ili neopravdane troškove.
Članom 16. ovog zakona izmenjen je član 82. Zakona o budžetskom sistemu, tako što je propisano više opštih modaliteta za ustrojstvo interne revizije kao opšte pravilo bez ulaženja u način organizovanja pojedinih kategorija korisnika javnih sredstava. U tom smislu brisana je dopuna Zakona o budžetskom sistemu od 28.11.2024. člana 82. stava 3, koji je glasio: „U jedinicama lokalne samouprave interna revizija se po pravilu uspostavlja aktom skupštine kao samostalna služba, kojom rukovodi službenik koga raspoređuje predsednik opštine, odnosno gradonačelnik, u skladu sa propisanim uslovima.”
Članom 17. ovog zakona izvršena je izmena celog člana 83. Zakona o budžetskom sistemu, što je bilo metodološki jednostavnije, imajući u vidu da je intervenisano u skoro svim odredbama. Ovim članom preciznije su definisani poslovi koje obavlja Centralna jedinica za harmonizaciju (CJH).
Članom 18. ovog zakona izmenjen je član 92. Zakona o budžetskom sistemu, tako da ubuduće o eksternoj reviziji budžeta lokalne vlasti, koja se obavlja uz saglasnost Državne revizorske institucije, neće odlučivati skupština lokalne vlasti. Ovakvo rešenje se u praksi pokazalo kao neefikasno jer je zahtevalo sazivanje skupštine radi razmatranja pitanja koje nije u domenu njene izvorne nadležnosti. Naime, izveštaj eksterne revizije je obavezan, sastavni deo odluke o završnom računu, koju usvaja skupština lokalne vlasti.
Izmenom i dopunom Zakona o budžetskom sistemu u oblasti interne revizije izvršena je i aktivnost 4.2.6.: „Analiza primene i eventualno unapređenje postojećeg pravnog okvira u cilju optimizacije organizacije interne revizije (IR) i izveštavanja“), u okviru Mere 4.2: Unapređena funkcija interne revizije u javnom sektoru u skladu sa međunarodnim standardima i načelima, predviđenom Programom reforme upravljanja javnim finansijama (PRUJF) 2021-2025, u okviru posebnog cilja IV: Unapređenje primene sistema interne finansijske kontrole u javnom sektoru.
1.3. OSTALE IZMENE
Od ostalih izmena za naše članove je najvažniji član 24. ovog zakona, koji propisuje da će se odredbe Zakona o budžetskom sistemu, koje se odnose na programski deo budžeta primenjivati na finansijske planove zdravstvenih i apotekarskih ustanova čiji je osnivač Republika Srbija, odnosno lokalna vlast za 2027. godinu.
U skladu sa obavezama Ministarstva finansija, propisanih članom 106., da „Propisi na osnovu ovlašćenja iz ovog zakona doneće se u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona,“ CJH priprema izmene i dopune Pravilnika o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, br. 99/11, 106/13 i 84/23), kao i Pravilnika o uslovima i postupku polaganja ispita za sticanje zvanja ovlašćeni interni revizor u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, br. 9/14 i 84/23);.
2. IZVEŠTAVANJE O INTERNOJ REVIZIJI I FINANSIJSKOM UPRAVLJANJU I KONTROLI ZA 2025. GODINU
Prema Konsolidovanom godišnjem izveštaju (KGI) za 2025. godinu o stanju interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji (RS) od jula 2026. godine, koji Centralna jedinica za harmonizaciju (CJH) priprema za Vladu, izveštaj o stanju sistema finansijskog upravljanja i kontrole za 2025. godinu je dostavilo 5074 KJS. Od navedenog broja, 1528 izveštaja su dostavile osnovne i srednje škole, a 1079 mesne zajednice. Najznačajnije institucije javnog sektora Republike Srbije redovno dostavljaju FUK izveštaj. Visok obuhvat izveštaja pruža osnov za donošenje relevantnih zaključaka o stanju sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru. Gradovi koji su dostavili FUK izveštaj upravljaju sa 100% ukupnih realizovanih rashoda budžeta gradova, a opštine koje su dostavile FUK izveštaj upravljaju sa 95,39% ukupnih realizovanih rashoda budžeta opština.
Parametri sistema finansijskog upravljanja i kontrole ukazuju da je nastavljen pozitivan trend razvoja. U oblasti organizacionog uspostavljanja sistema finansijskog upravljanja i kontrole, zabeležen je napredak u dokumentovanju poslovnih procesa, strategijama upravljanja rizicima i registrima rizika. CJH je utvrdila slabosti u oblastima obezbeđenja kadrovskog potencijala, procene rizika, upravljanja nepravilnostima i praćenja i ažuriranja sistema. Poslovni procesi nisu dokumentovani u gradovima Prokuplju i Loznici, dok je Grad Smederevo dokumentovao neke poslovne procese. Akcioni plan za uspostavljanje i razvoj sistema finansijskog upravljanja i kontrole nisu doneli gradovi Kruševac, Prokuplje, Užice, Loznica i Smederevo. Radna grupa nije imenovana u gradovima Kruševcu, Prokuplju i Zaječaru.
Preporuke interne i eksterne revizije, nedostaci/slabosti u sistemu finansijskog upravljanja i kontrole, kao i uzroke identifikovanih nedostataka rukovodioci KJS nedovoljno analiziraju. CJH prepoznaje i problem nedostavljanja informacija o ovim aktivnostima rukovodstvu i nadzornom/upravnom odboru. Iako organizacije javnog sektora prepoznaju da postoje slabosti u sistemu internih kontrola, još uvek nedovoljno koriste mogućnosti izmene procedura, ukidanje neefektivnih i neefikasnih kontrolnih aktivnosti i uvođenje novih kontrolnih aktivnosti. Obezbeđivanje odgovarajućeg kadrovskog potencijala je višegodišnja preporuka i odnosi se na razvijanje održive politike privlačenja i zadržavanja kadrova, njihovog usavršavanja kao i sistema napredovanja i nagrađivanja. Takođe, KJS treba da sačine planove zamene i uspostave praksu primopredaje dužnosti.
Kako bi KJS procenili i unapredili sistem, CJH je dala preporuku da rukovodstvo, prilikom obavljanja samoprocene sistema finansijskog upravljanja i kontrole, utvrdi/diskutuje na radnoj grupi (RG) za FUK/kroz mejlove/kontrolne liste sledeće:
- stopa implementacije mera za ublažavanje rizika;
- da li baza nepravilnosti ukazuje na sistemske probleme i koje;
- da li su sve važeće interne politike i procedure poznate i dostupne relevantnim zaposlenima;
- da li su postojeće procedure adekvatne sa stanovišta vlasnika procedure (uključiti i osvrt na relevantne nalaze IR, DRI i eksterne revizije, kao i prihvaćene mere za ublažavanje rizika);
- da li se procedure sprovode i da identifikovane slabosti sistema otklone u narednom periodu.
CJH je dala preporuku za one organizacije (uključujući zdravstvene ustanove), koje imaju nadzorni /upravni odbor, da je potrebno da budu upoznati sa izveštajima o FUK i IR, eventualnim slabostima sistema i da proprate njihovo otklanjanje. Takođe, nadzorni/ upravni odbor treba da zauzme stav o adekvatnosti postojećih kadrovskih kapaciteta IR i da podstakne rukovodstvo da obezbedi odgovarajući broj zaposlenih internih revizora.
CJH je utvrdila da je nastavljen pozitivan trend u razvoju sistema internih kontrola, kao alata za donošenje odluka, dobijanje preciznih i pravovremenih informacija, kvalitetno planiranje i praćenje rada i postignutih rezultata, odnosno za ublažavanje negativnih posledica ugrožavajućih okolnosti. Izuzetak je oblast koja se odnosi na kadrovski potencijal, a naročito na deo koji se odnosi na adekvatnost broja i strukture zaposlenih, privlačenje i zadržavanje kompetentnih kadrova, kao i transparentnost sistema napredovanja zasnovanog na radnom učinku.
Generalno, podaci pokazuju da organizacije koje učestvuju u sprovođenju koraka iz Reformske agende imaju određen nivo uspostavljenosti sistema internih kontrola koji treba dalje razvijati. Najčešći rizici koje KJS ističu odnose se na neovlašćeni pristup IKT sistemima, ali i zloupotrebu finansijskih i drugih sredstava, izazove u planiranju i realizaciji javnih nabavki, internu i međuinstitucionalnu koordinaciju.
U oblasti IR je, ukupno gledano, zabeležen napredak broja KJS koji imaju uspostavljenu funkcionalnu IR. Rast je zabeležen i kada su u pitanju sistematizovana radna mesta IR, broj zaposlenih na poslovima IR i, posebno, broj sertifikovanih internih revizora. Napredak funkcionalno uspostavljenih IR je najviše rezultat rasta kod kategorije korisnika Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje (RFZO), tj. zdravstvenih ustanova u javnom sektoru.
KGI sadrži i informacije koje se odnose na praćenje statusa preporuka iznetih u okviru Godišnjih izveštaja Evropske komisije (EK) o napretku Srbije u procesu pristupanja EU i postignutih rezultata, kao i na sprovođenje preporuka iznetih u KGI za prethodnu godinu, uz osvrt na izvršenje ciljeva u relevantnim planskim dokumentima.
CJH je ili odgovorna ili glavni partner za sprovođenje aktivnosti iz oblasti koje se odnose na IFKJ i upravljačku odgovornost i redovno izveštava o napretku u navedenim oblastima, u okviru Programa za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji za period 2021-2025. godine sa Akcionim planom („Službeni glasnik RS“, br. 73/21). Ovom aktivnošću ispunjen je i indikator iz Sektorske budžetske podrške EU, kojim su obezbeđena sredstva koja se uključuju u budžet Republike Srbije.
2.1. SLABOSTI FINANSIJSKOG UPRAVLJANJA I KONTROLE
Prema Konsolidovanom godišnjem izveštaju (KGI) za 2025. godinu, Centralna jedinica za harmonizaciju (CJH) uočava sledeće slabosti u javnom sektoru Republike Srbije:
- Primetna je potreba za daljim unapređenjem u oblasti upravljanja kadrovima, posebno u segmentima razvoja kompetencija i obezbeđivanja adekvatnog broja i strukture zaposlenih. Ne postoje dovoljno razvijeni mehanizmi za upravljanje učinkom i motivacijom.
- Postoji prostor za unapređenje kada je reč o identifikovanju rizika u organizaciji i načinima njihovog rešavanja. Oblast upravljanja rizicima je kontinuirani proces, a neretko se shvata kao jednokratna aktivnost, bez odgovarajućih prilagođavanja/ažuriranja u skladu sa internim i eksternim promenama. Registar rizika nedovoljno se koristi kao upravljački alat.
- Procesni pristup u upravljanju još uvek nije u dovoljnoj meri prisutan kod organizacija javnog sektora.
- Nisu u odgovarajućoj meri uspostavljeni mehanizmi za prijavu, evidentiranje na jednom mestu i odlučivanje kada je reč o sumnjama na korupciju, prevare, greške u finansijskom izveštavanju, nepravilnosti u vezi sa ugovaranjem, nepravilno rukovanje opremom, lažno prikazivanje i davanje netačnih informacija i ostale nepravilnosti.
- Kod KJS koji imaju telo za nadzor u vidu upravnog/nadzornog odbora, ova tela nisu u punoj meri uključena u proces praćenja i unapređenja sistema FUK.
- Sistem internih kontrola u organizacijama je više formalno nego suštinski razvijen. Visoke ocene prilikom samoocenjivanja elemenata Komiteta sponzorskih organizacija (KOSO) okvira su rezultat formalno – tehničkog pristupa zahtevima iz ove oblasti, ali je evidentna ograničena primena u praksi, praćenje i unapređenje.
Radi otklanjanja uočenih slabosti, CJH daje sledeće opšte preporuke:
- Dodatnu pažnju neophodno je usmeriti na uspostavljanje efikasnih mehanizama za privlačenje i zadržavanje kvalifikovanog kadra, kao i na sistematsko praćenje i vrednovanje učinka zaposlenih. Takođe, potrebno je unaprediti analizu fluktuacije kadrova i primenu odgovarajućih mera, kao i razvoj procedura za kontinuitet rada kroz jasno definisane procese primopredaje dužnosti i postupanja u slučaju odsustva zaposlenih. Neophodno je sprovoditi analizu potreba za obukama i voditi evidenciju o obukama za svakog zaposlenog.
- Neophodno je da KJS usvoje strategiju upravljanja rizicima i sačine registar rizika. Registar rizika se mora redovno ažurirati u skladu sa relevantnim internim i eksternim promenama i pratiti sprovođenje mera za ublažavanje rizika za koje je odluče-no da se tretiraju. Smernice za upravljanje rizicima koje je pripremila CJH su koristan alat kojim se ovo postiže. Potrebno je da se u fazi identifikacije rizika izvrši detaljna analiza i prioritizacija rizika kako bi se oni sveli na optimalan broj radi boljeg upravljanja. Definisan rizik mora da sadrži uzrok i posledicu kako bi se precizno definisale i mere za otklanjanje rizika i odgovorne osobe za sprovođenje tih mera.
- Organizacije treba da dokumentuju bar ključne poslovne procese, odnosno da identifikuju i opišu poslovne procese na način koji sadrži cilj i rezultat, odgovorna lica, tok poslovnog procesa i ulaznu i izlaznu dokumentaciju.
- Potrebno je da KJS uspostave adekvatan sistem za upravljanje nepravilnostima, koristeći Smernice za upravljanje nepravilnostima. U tom smislu je neophodno:
- uspostaviti bezbedan kanal komunikacije za prijavu (može i anonimnu) sumnje na nepravilnost, koji može da se koristi i od strane zaposlenih, ali i eksternih lica;
- odrediti lice zaduženo za beleženje i ažuriranje baze nepravilnosti;
- razmatrati nepravilnosti na nivou organizacije i rešavati ih kada je to moguće (od strane vlasnika poslovnog procesa).
- U slučaju da u organizaciji postoji nadzorni/upravni odbor, potrebno je članovima predočiti izveštaj o sistemu FUK i izveštaj o radu IR kao i potpisanu Izjavu o upravljanju, kako bi bili upoznati sa eventualnim slabostima sistema i propratili njihovo otklanjanje. Takođe, nadzorni/upravni odbor treba da zauzme stav o adekvatnosti postojećih kadrovskih kapaciteta IR i da podstakne rukovodstvo da obezbedi odgovarajući broj internih revizora.
- Potrebno je unaprediti dinamiku sistema FUK. U cilju procene sistema i njegovog unapređenja je oportuno prilikom obavljanja samoprocene sistema FUK utvrditi/diskutovati na radnoj grupi (RG) za FUK kroz mejlove/kontrolne liste sledeće:
- stopu implementacije mera za ublažavanje rizika;
- da li baza nepravilnosti ukazuje na sistemske probleme i koje;
- da li su sve važeće interne politike i procedure poznate i dostupne relevantnim zaposlenima;
- da li su postojeće procedure adekvatne sa stanovišta vlasnika procedure (uključiti i osvrt na relevantne nalaze IR, Državne revizorske institucije (DRI) i eksterne revizije, zabeležene nepravilnosti, kao i prihvaćene mere za ublažavanje rizika);
- da li se procedure sprovode.
Identifikovane slabosti sistema potrebno je otkloniti u narednom periodu kroz Akcioni plan (AP) za unapređenje sistema FUK.
2.2. SPROVOĐENJE AKTIVNOSTI IZ REFORMSKE AGENDE
Centralna jedinica za harmonizaciju (CJH) ima aktivnu ulogu u realizaciji aktivnosti iz Reformske agende, koje sprovodi kontinuirano. Početkom 2025. godine CJH je uputila informaciju o potrebi uspostavljanja funkcije interne revizije u društvima kapitala, koja će imati dvodomno upravljanje i obavezu formiranja komisije za reviziju, u skladu sa Zakonom o upravljanju privrednim društvima u vlasništvu Republike Srbije (PSRS). CJH je održala sastanak sa Ministarstvom privrede na kojem je dogovoreno praćenje privrednih subjekata obuhvaćenih Reformskom agendom u pogledu ispunjavanja obaveze uspostavljanja IR. Na osnovu raspoloživih podataka kontaktirani su privredni subjekti u vlasništvu Republike Srbije obuhvaćeni Reformskom agendom radi preduzimanja neophodnih aktivnosti. Krajem decembra 2025. održan je sastanak posvećen ulozi institucija u sprovođenju Reformske agende, na kojem je pomoćnica ministra CJH predstavila ulogu internih revizora i FUK koordinatora u ovom procesu. Aktivnosti iz koraka su nastavljene i u tom smislu prikupljeni su podaci o funkciji IR kod određenih privrednih subjekata u vlasništvu Republike Srbije (PSRS) za 2025. godinu, koji su dostavljeni Ministarstvu privrede. Održani su sastanci sa ovim ministarstvom na kojem su dogovoreni dalji koraci za uspostavljanje funkcije IR kod PSRS.
CJH je u upitnik za 2025. godinu uključila posebna pitanja koja se odnose na organe koji sprovode korake iz Reformske agende, a koja se tiču prioritizacije ciljeva ovog instrumenta. Za izveštajnu 2025. godinu pripremljen je poseban upitnik za godišnje izveštavanje prioritetnih KJS o sistemu FUK, među kojima su ministarstva, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, gradovi, privredna društva u vlasništvu Republike Srbije (PSRS) i organi javne vlasti odgovorni za sprovođenje mera i aktivnosti iz Reformske agende. Poseban akcenat stavljen je na upravljanje rizicima i nepravilnostima, kao oblastima u kojima je potrebno dodatno unaprediti praktičnu primenu.
3. IZVEŠTAJ O REALIZACIJI PROGRAMA REFORME UPRAVLJANJA JAVNIM FINANSIJAMA 2021-2025
Ministarstvo finansija je u avgustu 2026. godine objavilo Izveštaj o realizaciji programa reforme upravljanja javnim finansijama (PRUJF) 2021-2025, kao završni izveštaj o realizaciji PRUJF 2021-2025, nakon isteka perioda njegovog važenja. Programom je detaljnije razrađen Poseban cilj 8. Strategije reforme javne uprave (RJU) 2021-2030.
U oblasti interne finansijske kontrole u javnom sektoru (IFKJ) nastavljene su aktivnosti usmerene na unapređenje finansijskog upravljanja i kontrole (FUK), interne revizije (IR), metodološkog okvira i profesionalizacije zaposlenih koji obavljaju ove poslove. Realizacija mera u ovoj oblasti doprinela je daljem jačanju odgovornosti rukovodilaca, razvoju kontrolnih mehanizama i unapređenju funkcije IR, iako je i dalje potrebno nastaviti sa jačanjem kapaciteta i doslednijom primenom uspostavljenih pravila u praksi.
U okviru posebnog cilja IV: Unapređenje primene sistema interne finansijske kontrole u javnom sektoru, sistem FUK u javnom sektoru RS zadržava trend rasta kod većine indikatora koji opisuju nivo uspostavljenosti ovog sistema kod KJS. Zahvaljujući aktivnostima koje su sprovedene u prethodnom programskom periodu, primetno je povećana svest o značaju uspostavljanja sistema internih kontrola, što potvrđuje i značajno veći broj dostavljenih izveštaja o stanju FUK. Zabeležen je dalji napredak broja KJS sa donetim strategijama upravljanja rizicima i sačinjenim registrima rizika. Najbolje ocenjeni segment sistema FUK predstavlja adekvatnost organizacione strukture sa definisanim ovlašćenjima i odgovornostima, a što predstavlja najznačajniji temelj upravljačke odgovornosti u okviru organizacije javnog sektora.
U prethodnom periodu postoji pozitivan trend razvoja funkcije IR po gotovo svim pokazateljima. Porastao je broj zaposlenih na poslovima IR, ali i broj sertifikovanih internih revizora. Međutim, i pored kontinuiranih obuka, promocije značaja IR kao i pripreme metodoloških materijala iz ove oblasti, uočena je stagnacija broja internih revizora kod kategorija ministarstava, i ostalih direktnih korisnika budžetskih sredstava (DKBS) na centralnom nivou, gde je glavni uzrok uglavnom prirodan odliv internih revizora, kao i nedovoljan priliv novih kadrova. Uočeno je da su rukovodioci KJS koji imaju IR svesni značaja te funkcije odnosno njenih pozitivnih efekata na ostvarivanje organizacionih ciljeva. Pozitivna iskustva i konkretna demonstracija doprinosa IR upravljanju predstavljaju najbolju promociju i stimulans za dodatna unapređenja IR u javnom sektoru, pogotovo kada su u pitanju organizacije gde ona nije uspostavljena ili je neadekvatnog kapaciteta.
U prethodnoj 2025. godini CJH je učestvovala u pripremi Programa reforme upravljanja javnim finansijama za period 2026-2030. godine sa Akcionim planom za period 2026-2028. godine. Poseban cilj IV posvećen je razvoju sistema IFKJ kroz unapređenje upravljanja rizicima, što podrazumeva izradu registra rizika u ključnim institucijama i optimizaciju rizika gde oni već postoje. Pored toga, cilj je i da CJH ojača metodološki okvir i modernizuje IT podršku za internu kontrolu. Sve ovo treba da obezbedi bolje upravljanje, veću odgovornost institucija i doslednu primenu međunarodnih standarda u IR.
4. ZAKLJUČAK
Ministarstvo finansija je sprovelo javnu raspravu o Nacrtu zakona o budžetskom sistemu u periodu od 3. do 27. aprila 2026. godine. Po okončanju javne rasprave, Ministarstvo finansija je analiziralo sve primedbe, sugestije i predloge učesnika u javnoj raspravi i prihvaćene primedbe ugradilo u tekst Nacrta zakona, nakon čega je isti poslat Evropskoj komisiji. Nakon razmatranja primedbi iz javne rasprave i pribavljanja mišljenja Evropske komisije, Ministarstvo finansija je odustalo od Nacrta zakona i Vladi uputilo Predlog zakona o izmenama i dopunama zakona o budžetskom sistemu. Narodna skupština Republike Srbije je 31.08.2026. usvojila Zakon o izmenama i dopunama zakona o budžetskom sistemu, koji je stupio na snagu 08. septembra 2026. godine.
U KGI za 2025. godinu prikazana su nastojanja CJH da uspostavi efikasniji sistem interne revizije i izveštavanja o funkcionisanju sistema FUK i IR u javnom sektoru, kako bi Republika Srbija ostvarila značajan napredak u ispunjavanju svojih međunarodnih obaveza, preuzetih u okviru pretpristupnih pregovora sa Evropskom komisijom i Poglavlja 32 – Finansijski nadzor, kao i najnovijom Reformskom agendom (instrument za reformu i rast za Zapadni Balkan). U kontekstu Reformske agende, FUK i IR dodatno dobijaju na značaju, a analiza stanja sistema IFKJ, predstavljena u ovom Izveštaju, služi kao osnov za dalja unapređenja na mikro i makro nivou.
Nastavljen je trend rasta broja dostavljenih FUK izveštaja. Izveštaj za 2025. godinu je dostavilo 5074 KJS, a ukupni rashodi i izdaci svih DKBS na nivou RS koji su obuhvaćeni KGI za 2025. godinu, čine 99,85% od ukupnih rashoda i izdataka budžeta RS. Kada je reč o prioritetnim KJS, najznačajnije institucije redovno izveštavaju. Za 2025. godinu izveštaj su dostavila sva ministarstva, gradovi i većina PSRS. Ukupno gledano, nastavljen je pozitivan trend u razvoju sistema internih kontrola, imajući u vidu da je ostvaren rast po gotovo svim pojedinačnim parametrima.
CJH je uspešno implementirala mere i aktivnosti iz PRUJF 2021-2025 kao i Mape puta za unapređenje upravljačke odgovornosti u državnoj upravi RS, u čijoj pripremi i implementaciji učestvuje. Ukupno gledano, većina parametara ukazuje na pozitivan trend razvoja IFKJ, uz očekivanje da se on i nastavi, pre svega imajući u vidu predviđene rezultate aktivnosti preduzetih u prethodnom periodu.
U Izveštaju o realizaciji programa reforme upravljanja javnim finansijama (PRUJF) 2021-2025 za poseban cilj IV: Unapređenje primene sistema interne finansijske kontrole u javnom sektoru, u oblasti sistema FUK u javnom sektoru RS, iskazan je pozitivan trend rasta kod većine indikatora koji opisuju nivo uspostavljenosti ovog sistema kod KJS.
Autor teksta:
Ljubinko Stanojević, diplomirani ekonomista, ovlašćeni računovođa i revizor, ovlašćeni interni revizor, ovlašćeni interni revizor u javnom sektoru
